东莞市第二市区人民检察院    张宇冰

        检察建议作为人民检察院依法行使法律监督权的表现形式之一，在实践中使用频率不断增大，法律效果与社会效果日益凸现，亦列为基层院绩效考核的内容之一，是检察工作的一项重要内容。以下，笔者就检察建议在公诉实践中的应用进行若干探讨。

        一、检察建议的含义

       检察建议，顾名思义，其实质是个“建议”，意即向对方陈述合理化主张继而提出请求，希望对方采纳。从法律意义上看，翻遍我国相关法律法规及文件，只有《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》、《最高人民检察院关于贯彻落实中共中央、国务院及全国人大常委会<关于加强社会治安综合治理的决定>的通知》三个地方有提到“检察建议”，而且对检察建议的强制力、执行力等相关问题都没有明确规定。因此，检察建议既不需由检察机关执行，也不需有关部门和单位强制执行。[①]由于法律依据上的先天不足，检察建议并无官方的明确定义。而在学界，对检察建议的解释大同小异，可概括为：检察建议是指人民检察院在办案过程中，发现有关企业、机关、团体等单位在制度上、管理上存在问题和漏洞，有针对性地提出完善制度和加强管理方面的建议，以及认为应当追究有关当事人的党纪、政纪责任的，向有关单位提出建议或认为应当追究有关当事人的民事、行政、刑事责任的，向人民法院提出再审民事、行政、刑事裁判的建议。究其实质，检察建议是人民检察院向有关单位提出堵塞漏洞、改进管理的合理化对策或建议，不具有法律效力或法律意义，只是一种准“司法文书”。[②]因此，检察建议是一种司法建议，其本质属于建议性的法律监督权。

         二、检察建议在公诉实践中运用的特点

       （一）检察建议不具有强制力，但有一定约束力

       结合前述提到的检察建议缺乏有力的法律依据支撑，以及从实际情况来看，检察建议不是强制性的法律监督权，但在一定程度上具有约束力，其内容含有预警的性质和警戒的目的，被建议单位无不正当理由即应查摆情况并进行相应整改。但建议毕竟不是命令，实践中，这种约束力并不强。

      （二）检察建议形式灵活

        检察建议的形式可以口头提出，也可以以书面形式提出，不受诉讼程序约束，依具体的实际情况进行繁简操作。

     （三）检察建议种类多样

       检察建议的对象是有关涉案单位，涵盖各行各业，建议涉及的具体方面有安全保卫、财务管理、人事管理、物资管理、工作流程、工作态度等等，种类多样。如根据在办案中发现当地在某一时间内某一种刑事案件发生较多的原因、存在问题和防范措施而向当地有关部门提出检察建议；在办理自侦案件中发现问题或漏洞而向发案单位提出检察建议；在公诉引导侦查或办理公安机关移送审查起诉的案件中发现问题或漏洞而向公安部门及其他有关部门提出检察建议；在刑事执行监督中发现问题或漏洞而向公安部门、法院提出检察建议；在参与社会治安综合治理工作中发现问题或漏洞而向有关单位提出检察建议；还包括在开展法制宣传、预防犯罪工作中向企业、学校、社团组织等有关单位提出检察建议。

       三、检察建议在公诉实践中的存在问题

     （一）法律规定不明确

　  法律虽然规定了检察机关有行使检察建议这一法律监督权，但只是对检察建议的范围作出规定，在法律体系中却无保障这种监督权有效行使的具体机制。

　 （二）对检察建议的重要性认识不足

        有的被建议单位认为检察建议是在刁难、挑刺、小题大做。建议发出后，有的单位要么敷衍回复、阳奉阴违，要么石沉大海、杳无音讯。同时，有的检察干警对检察建议的重要性认识不够，认为积极查办案件是首要任务，一旦案件移送法院交付审判便大功告成，没有认识到查办案件打击犯罪的最终目的是为了减少和防止犯罪的发生，因而，缺乏提出检察建议的主动性和积极性，仅为完成业务考核勉力为之。

       （三）建议质量不高

        由于没有明确的质量要求，加上思想上的认识不足，以及专业知识的欠缺，一些检察干警制作检察建议前不作认真调查，制作时也不够规范，措词不得体，问题把握不到位，内容未能切中要害，建议的改进措施不具体，使得检察建议大话套话多，基本上是千篇一律，有流于形式之嫌，针对性、可操作性小，直接影响了被建议单位的整改积极性。

　　（四）跟踪落实不到位

　　因没有制度规定，一些检察干警对检察建议的后续工作不重视。在检察建议发出后，既不主动向被建议单位征询意见，也不在意被建议单位是否真的进行整改、整改效果如何等等。客观上不仅造成了司法资源的浪费，也使检察建议失去了实际意义。

         四、检察建议在公诉实践中的改进对策

       （一）完善立法

        为加强检察建议的权威性和严肃性，当务之急是完善立法，制定明确的法律规定和操作细则，明确检察建议的对象、内容、制作程序，明确被建议单位不予采纳检察建议的应予书面说明理由。检察机关认为理由不成立的，可提请被建议单位的上一级单位抓落实并追究相关人员的领导责任、行政责任或向对被建议单位有监管权的其他单位、部门提出联合加强监管的请求。

       （二）统一认识

        检察机关、检察干警、包括被建议单位在内的社会各单位、部门，都应当摆正位置，统一认识，高度重视，认识到检察建议是法律监督权的应有内容，对排除犯罪隐患、铲除犯罪土壤具有重要作用，从而以思想指导行动，形成三个抓手：抓检察建议的行文、发文；抓检察建议的部署、落实；抓检察建议的检查、总结。

       （三）严抓质量

        一份好的检察建议应做到客观、准确地反映问题，做到内容具体、可操作性强。为此，一要明确检察建议适用的范围，做到该发必发、不该发不发。以公诉环节来说，笔者认为必须提出检察建议的有这几类案件：1、职务犯罪案件；2、重大刑事案件；3、同一单位一年内出现多人（次）犯罪的；4、同一区域内有经常性多发犯罪的；5、引起群众（包括被害人）多次上访或影响较大的案件；6、团伙犯罪案件。对一些影响较小、偶发性的案件，一般的过失犯罪案件，一般流窜作案的犯罪案件等，无需提出检察建议。这样明确重点，有利于有的放矢，针对性地发现漏洞、总结问题，使被建议单位信服。二要明确检察建议的格式内容，做到行文规范，内容明晰。具体来说，一方面要统一格式，即写明在办理什么案件过程中发现被建议单位存在哪些方面的问题，经调查研究，根据何种规定，提出何种建议或处理意见，在什么期限内作出接受整改的答复或不接受整改的理由说明，如接受整改的，还应限期作出整改效果的反馈。由于书面形式规范、明了、易保存的特点，笔者建议在提出检察建议时以书面为主，以口头为辅。另一方面就是要做到内容有理有据，做好事前调查、事中分析、事后总结，让事实说话，让数字说话，务求发现问题透彻、解决问题可行。此外，逻辑清晰、用语精准当然是高质量的基础。

       （四）改进考核

        现行的绩效考核制度是对检察机关、检察干警每发出一条检察建议即给予一定加分，加分值较小。笔者建议增大考核分值比例，并将建议的落实情况、被建议单位的整改效果纳入灵活加分范畴，调动干警的积极性。同时，将检察建议情况纳入社会治安综合治理一并考核，形成多方合力，提高被建议单位对检察建议的重视程度。

     （五）强化监督

       为确保每一份检察建议都能切实起到作用，除了质量要好，我们还应制定可行的配套措施来跟踪、监督建议的落实和效果。

        一是建立检察建议登记制度。检察建议副本、被建议单位的反馈资料等均由专人统一保管，并登记备案，对于发出检察建议的时间、发往何单位、发建议的原因及内容、建议是否被采纳、被采纳的效果等等，都要有明确记载。

       二是建立沟通联系制度。检察机关应与涉案单位及其上级主管部门或其他有关部门建立相应的联系制度，在检察建议发出之前，通过电话联系或座谈等形式，主动与被建议单位的有关负责人一起交换看法，了解被建议单位有哪些实际困难，争取他们的理解和支持，共同研究可行的整改措施，同时加强与主管部门、其他有关部门的沟通、配合，通过多方监督合力，确保检察建议得以落实。

        三是建立定期回访制度。检察机关应根据被建议单位作出的整改答复进行定期回访，必要时可会同主管部门、其他有关部门一起进行回访，及时了解情况，验证检察建议的质量，如发现未予整改甚至还有违法犯罪苗头的，应及时进行法制宣传并向主管部门、其他有关部门通报、反馈，以防犯罪发生；如发现整改效果不佳的，应迅速查找问题，重新调整建议方案，用口头或书面的形式进行补充、充实。

        四是建立检察建议完善制度。对检察建议未取得如期效果的，应及时总结问题，积极思考，必要时可邀请专家学者进行咨询，找出应对方案；对检察建议取得明显成效的，应及时总结经验，抓好典型，以点到面进行行业示范，加强法制宣传效果。在改进中提高，在推广中完善，使检察建议成为一项常抓不懈的工作，使检察机关的法律监督能力不断得到人民群众的认同，提高检察机关在人民群众心中的威信。