完善案件管理信息化途径之探究
——以东莞二区检对广东省检察机关案件流程管理系统应用情况为视角
【摘要】 加强案件管理信息化工作是规范执法行为、提高办案质量、促进执法公正的重要手段。本文以案件管理系统的功能特点为切入点，以东莞市第二市区人民检察院对广东省检察机关案件流程管理系统（正文简称“案管系统”）的应用情况为视角，分析基层检察院应用案管系统所取得的实效及存在的问题，从而明晰案件管理信息化的内涵和必要性，并试图提出构建案件管理的信息化新模式。
【关键词】 案件管理 信息化 案件管理系统
随着司法改革和法治建设的深入，检察机关的办案数量大幅上升，传统的案件管理模式难以再适应检察工作进一步发展的需要。因此，加强和创新案件管理工作，构建案件管理信息化新模式，势在必行。曹建明检察长在第十三次全国检察工作会议上具有前瞻性地提出要建立集立案、办案、审批、查询、监督于一体的执法办案管理监督系统，实现执法管理监督的全程化、精细化、实时化、公开化。当前，全国检察机关均纷纷响应，广东省检察机关率先研发案件管理系统，积极探索改革，大力推进案件管理信息化工作，对指导、促进基层检察院构建系统而科学的案件管理信息化模式也具有里程碑式的意义。
一、案件管理系统的功能特点
全面实现网上办案是案件管理信息化的前提，而案件管理系统的应用则是实现案件管理信息化的重要手段，目前全省各地检察院大多数都成立了案件管理机构，并已推行、应用了案件管理系统，总体而言，案件管理系统主要具有以下三方面的功能特点：
（一）案件管理系统是运行所有检察业务的信息化工具。检察工作业务门类多，工作特点不一致，工作独立性强，致使流转于多个科室的同一个案件由于缺乏必要的连接点，不能形成有效的联系，不利于对该案件的宏观把握。而案件管理系统在程序上设置连接点，囊括了办案全流程，从线索进入到案件初查、从立案到报请审查批捕，直至移送审查起诉、抗诉的所有诉讼业务。通过案件管理系统，能够清晰反映出整个案件在检察院的流转状况。另外，根据各业务部门的工作特点，案件管理系统还设置出人性化专项模块并对其进行细化，如为科学管理律师阅卷工作，案件管理系统专门设置律师阅卷模块，律师通过检索码进入阅卷界面进行电子阅卷，大大提高了阅卷效率，也有利于卷宗的保全。
（二）案件管理系统是集约各项业务信息的数据库。一是案件管理系统在设置上要求使用人员将每个案件信息录入系统，而通过系统的查询及统计功能，能够获取各项业务信息。二是实现案件文书的自动生成，文书即永久保存在案件管理系统。随着收案、办案、结案阶段的推进，案件信息不断完善并随之流转，形成强大的信息数据库，充分发挥了信息共享的整体效能。
（三）案件管理系统通过不同权限的设定，成为一个有条件的开放型的辅助管理系统。各个部门及其人员职能配置的不同，形成每个人员对检察业务工作存在管理、监督、检察等不同职能的差异性。案件管理系统设置不同权限，有权限者可以获取本人权限范围内的相应办案信息。如公诉科承办人只能查看自己承办的案件，主办（诉）检察官、科长的权限限于管理、监控其所负责的办案小组或科室的业务信息，检察长则通过检察长权限进入案件管理系统能获知全院办案信息，掌握整个检察工作概况，便于做出相关决策。
二、案件管理系统应用现状及取得的实效
东莞二区检案件管理部门自2011年7月开始试运行，依托广东省检察机关案件流程管理系统（以下简称“案管系统”）平台，逐步推进案件管理信息化工作，目前信息化管理范围已得到初步覆盖，也取得初步成效，在探索案件管理科学化、规范化和信息化途径方面具有一定的借鉴意义。
（一）侦监业务的网上受、结案概况
2011年7月至今年6月，二区检共受理侦查机关提请审查批准逮捕的案件2374件3474人，录入案管系统审查批准逮捕案卡2374张次，录入率为100%；其中经审查办结案件2374件3474人，使用案管系统办结2022件2925人，网上结案率为85.17%。
（二）公诉业务的网上受、结案概况
2012年7月至今年6月，二区检共受理侦查机关移送审查起诉案件2245件3432人，录入案管系统审查起诉案卡2245张次，录入率为100%；其中经审查办结审查起诉案件1745件2564人，使用案管系统办结1603件2507人，网上结案率为91.86%。
（三）案管系统的应用效果
实践证明，东莞二区检使用案管系统后，实现案件由闭合管理变为开放管理，由实体管理变为程序管理，由静态管理变为动态管理。案管系统的启用，一方面增强了办案工作的规范化、透明度，另一方面增强检察人员依法办案的自觉性，清廉性，实现检察权的正确行使和案件的公正办理。
1．促使案件管理规范化。（1）详细录入信息，规范数据统计。将案件收案情况、犯罪嫌疑人基本信息、审结结论等案件信息统一录入案管系统，录入的信息与AJ2003系统所要求录入的信息基本保持一致，并把一些AJ2003系统不要求录入的选项也一并录入，如赃证物情况，确保案管系统的案卡能够详细、完整地反映案件全貌。（2）网上制作文书，规范案件办理。案管系统能够利用已录入的信息自动生成文书。办案过程中，承办人必须在网上制作相应文书，如对某一故意伤害案的办理，承办人在网上制作了审查报告、起诉书、量刑建议书、证据目录、延长审查起诉期限审批表等文书，有利于承办人本人、办案部门以及案管部门对案件的全面把握与监管。（3）严格审批手续，规范案件流转。首先，文书审批严格遵照承办人办案资格、法律要求等原则进行，例如对戴某涉嫌交通肇事案作不起诉决定，该案的不起诉书等文书必须经过主诉检察官、部门领导、主管检察长多级审批，案件的流转过程清晰反映在案管系统上，利于宏观上监督案件的办案程序。另外，承办人全面使用个人电子签章，在文书上签上事前采集的电子签名，避免他人冒充签名，保证文书制作的真实性与可靠性。
2．促使案件管理高质化。（1）及时预警提示案件办理期限，防止超期办案。案管系统在案件的法定办案期限结束前设置多个指定的提示点，以不同颜色进行不同紧急程度的预警提示，促使承办人能及时办结案件，同时案管系统也给案管部门相应的告知，方便案管部门对承办人办案进度进行监督提示，确保案件能在法定期限内办结并移送，有效防止超期办案或超期羁押现象的出现。（2）严格把握送案审查关口。案管系统创新性把案件办结关口后移至案管部门，即承办人办结案件后必须将案件发送至案管部门，由案管部门指定质量管理员严格把关，审查案件是否违反法定程序、移送的案件材料是否齐全等事项，对案件进行实体、程序双重审查，严把案件质量关。
三、基层检察院应用案管系统所存在的问题
为了尽快满足案件管理业务工作，案管系统的研发具有及时性和急切性，但对于基层检察院来说，面对此新事物、新方式，对系统需求仍不十分明确。因此，现有的案管系统虽暂时满足了现阶段案管业务信息化的基本要求，具备了初步的案件录入、案件预警、案件查询等功能，但在基层院的应用过程中也暴露出部分问题，主要表现为：
1．基层案管部门重硬件建设，轻软件应用。各地检察机关投入大量人力、物力搞案管部门建设，现广东省各级检察机关基本上都成立了案管部门，但对案管系统的实际应用情况并不理想。尤其在基层院，大多数案管部门职能不清、配备不全，少数案管部门甚至未安装使用案管系统，即使安装了案管系统，也不重视案管系统使用人员的培训，导致案管系统在实践中难以达到管理案件的效能。
2．案管系统应用与基层检察业务实践之间存在一定“脱节”。[③]目前检察实践并不依赖于案管系统，案件流转和办理尚可以在该软件系统外完成，尤其在承办人积存案件量较大的状态下，往往会出现案件已经办理完毕但还未在案管系统办结的情况。现阶段案管系统主要实现了案件资料电子化录入和保存的效果，并未真正参与到办案过程中去，如承办人往往在案件办结后才使用案管系统，是为了使用系统而使用系统，不利于对案件的流转和质量进行监督制约，致使案管系统的使用效果低于预期设想。同时，对于与基层院办案业务需求联系较为密切的部分功能，现阶段在案管系统的应用中尚未完全得到开发，也影响了部分人员主动应用系统的积极性，如文书批量打印尚未实现，电子文印效力是否符合档案工作要求等问题仍需进一步研究解决或者协调统一。
3．案管系统暂不能与AJ2003系统完全对接。案卡转库的实现，依赖于数据源头的真实性和转库功能的可靠性。首先，案管系统的数据录入难以确保准确性、及时性。案管系统的录入工作主要由案管部门负责，同时业务部门也要承担部分后续录入工作。但目前，基层院办案部门少数承办人对案管系统案卡录入工作不够重视，随意性较大，并且缺乏规范和严谨，再加上侦查监督部门、公诉部门的业务量大，承办人往往重办案轻软件使用，导致录入案管系统的信息存在瑕疵，为下一步导入AJ2003系统带来较大影响。此外，案管系统的转库功能本身存在缺陷。在模拟案卡转库时，有时会出现案卡缺失、合并等问题，必须要求助于技术支持才能解决上述问题，这对案卡转库管理员提出了更高的技术要求。要保证转库后AJ2003数据的准确性，现阶段只能依靠案管人员进行反复检查和补充录入，在一定程度也徒增了工作人员的重复劳动，影响了工作效率。
四、案件管理信息化的内涵
（一）案件管理信息化的概念
综上所述并结合检察机关案管工作实务，笔者认为，案件管理信息化是指以运用信息技术对案件进行有效控制和管理，对静态的案件质量及动态的办案过程进行全方位的有效管理、监督及服务，实现案件信息资源的高度共享和快速传递，推进案件流程管理、办案预警、质量考评等方面的综合管理。
案件管理包括案件程序管理和案件质量管理。案件程序管理是指根据相关法律法规，对案件的整个办案环节和诉讼过程进行程序性审查，审查办案活动是否符合法律规定，是否在法定期限内办结；案件质量管理是指对案件的实体监督，主要通过考评案件，判断办案质量的高低，从而提高办案质量。要促进案件管理信息化，就必须从上述两方面着手，在静态监督、动态管理和全程服务的各个节点上发挥信息技术的科学作用。
（二）案件管理信息化的必要性
1．案件管理信息化是优化资源配置的有力手段。基层检察院普遍存在案多人少的矛盾，在不增加人员编制的情况下，优化资源配置是最有效的举措。案件管理实现信息化后，一方面能够使检察院内部相关科室的业务工作实行无缝连接，实现同步管理、及时管理，可极大促进效率的提高。如侦监部门批捕后的案件移送审查起诉，公诉部门可利用局域网通过案管系统对该案的批捕情况进行了解，并可视具体情况就相关问题与侦监部门承办人进行沟通，理顺捕诉衔接，减化办案流程，节省办案时间。另一方面，案件的举报、受理、侦查、阅卷、文书制作、审批都在网上完成，缩减纸质材料的流转环节，提升电子资源利用效能，使有关办案数据、信息的采集、汇总和分析更加高效快速，对实现案件侦、捕、诉的办公自动化和现代化起到积极的促进作用。
2．案件管理信息化是强化内部监督的有效途径。通过案管系统，科领导对全科的办案情况、检察长对全院的办案情况均进行动态监控，同时针对办案中出现的重特大事项，承办人可以及时向科领导、检察长反馈并进行交流讨论，使决策层能够进行宏观把握。另外,利用信息技术对办案期限、强制措施变更、改变定性等重点环节进行监测，对任何违反程序、流程的案件进行提前预警、催办、督办，使办案行为完全公开透明化，可防止违法办案和不廉洁办案的情况发生，并能够进一步对发现的问题进行个案督察，强化内部监督。
3．案件管理信息化能够保障上级督查工作数据的准确性。现阶段，上级院要掌握下级院的案件办理情况主要是通过下级院提交相关的报表，但报表的性质一般只限于案件的数量和名称，具有局限性，不利于上级院的实体监督。而且，一个案件会往往因为不同类型的报表而重复出现，不能准确、及时掌握信息就无法保障自身的监督效果，这并不符合当前检察机关强化自身监督的工作要求。如果能自上而下建立完整的案管系统，实现三级系统数据库的联通，就能使上级院随时了解某地区的某类案件或某个案件的具体办理情况，为上级院的督查工作带来便利。[④]
五、构建案件流程管理之信息化新模式
（一）案件流程管理信息化的现有条件
１. 统一的案件管理机构是推进案件管理信息化的先决条件。
根据高检院的总体要求，全国各地检察院加大案件管理机制改革的力度，而广东省更是走在全国的前列。为全面推进案件管理机制改革，省院成立案件管理处，并督促各地加快案件管理建设。在各地党委、政府的大力支持下，各地检察机关也在争取解决案件管理机构设置、编制、经费等问题。截止2011年8月，全省21个地级以上市检察院设立了案件管理机构，其中经编办批复成立的20个；设立案件管理机构的基层院有92个，经编办批复成立的68个。[⑤]
设置统一的案件管理机构，优化了案件流程管理，集约分散的案件流转管理，便于集中力量推进案件管理信息化。因此，建立案件管理机构是保证案件管理信息化新模式正式运转的先决条件，也是确保案件管理取得实效的关键。
２.开发案管系统是案件管理信息化的重要平台。
针对全省多数检察机关没有案管系统或者案管系统不完善的问题，省检察院与紫光华宇公司合作，统一开发出案管系统1.0版。后省院案管处着力完善案件管理系统，成立案件管理软件需求调研小组，对案件管理系统进行全面修改和优化升级，完成了案件管理系统2.0版。全省各基层检察院现基本完成了该系统的安装，并将其实际运用到检察实务中，取得了一定实效。
３.案件管理信息化顺应了检察信息化的大潮流。
各地检察机关重视信息化建设，切实把信息化建设作为一把手工程，自觉地从思想观念、管理方式等方面适应信息技术发展的要求。案件管理信息化是检察信息化的重要内容之一，必能借助检察信息化之东风，吸取其先进的思想理念、技术支持等经验，运用信息技术对案件进行效控制和管理。
（二）推进案件管理信息化的具体构想
１.明确案件管理机构的职能定位
案件管理机构对案件进行统一管理和监控，加强了对办案活动的规范化管理，保证办案质量，强化内部监督，提高执法水平和工作效率。首先，要明确案件管理机构的职能。将信息化贯穿管理、监督、服务、参谋等职能定位，大力推进案件流程管理信息化。其次，要规范案件管理机构的职责。
通过将案件进行登记、录入及备案管理，全面了解和掌握业务工作情况；通过对办案过程进行跟踪，发现各业务部门办案中的漏洞，督促办案人员遵守办案期限、办案程序，督改办案错误；通过对案件信息和资源的管理，对案件情况进行综合分析，及时向各部门及院领导汇报，服务于领导决策。
２.构建科学的案件管理信息化体系
（１）实现个案管理的信息化
一是存储案件信息。从受理案件开始，案管系统对办案基本情况进行原始记录，承办人在办案过程中完善后续信息，每个案件的信息和数据都自动即时生成，形成完整的案件信息链。案管系统还有保存文书的功能，能清晰反映整个案件的处理过程。二是案件控制操作，可分为系统控制和人工控制。通过系统预警，及时发现办案期限即将到期案件，提示承办人尽快办理。对于已超期案件，案管系统会以红色标识作警告，能够有效防止案件超期情况。所谓人工控制，是通过承办人在案管系统将案件发送案管部门进行审查，案管部门对案件办理的流转环节、违规行为及案件流程网上运行情况进行实时监督，发现问题及时向业务部门反映并督促其纠正。
（２）实现案件总体管理的信息化
一是准确把握检察业务的总体情况。由案管部门统一集中管理，统一案件信息录入与数据统计，加强对各项业务的统计服务、指导与监督，严格管理案件数据信息，准确掌握案件的数量及办结情况，从而确保案管部门实时掌握案件的办理情况。二是全面分析检察业务的特点与重点。通过案件动态分析，统计分析全院各项业务工作和同期情况对比分析，便于院领导及时掌握全院检察业务工作动态，为领导决策提供参考。
３.加强应用辅助案件流程管理软件
（１）完善案件管理系统
必须将先进的案件管理理念融入案管系统之中，切实加强案管系统应用与检察工作实践二者的有机结合，努力强化案件管理和监控能力，积极开发数据统计与辅助业务管理功能，以真正实现检察业务信息化，并更好地体现出检察业务信息化给案件办理带来的便利和优势。目前使用的案管系统统计还不够强大，建议加强案件管理系统的统计功能开发，并早日实现案管系统与AJ2003系统的对接。在达成两个系统内数据无缝对接的基础上，使案管系统能够实现准确统计分析和生成报表等功能。此外，从提高信息技术应用的角度考虑，应要加强检察机关办案需求的调研，逐步完善案管系统的相关功能。
（２）开发、应用辅助案件管理软件
在全面使用案管系统外，还必须开发、应用一系统辅助性软件，以实现案件管理信息化。利用信息化丰富查询服务，通过应用触摸屏查询系统、QQ在线检务查询系统，让当事人能够自行了解案件的相关情况，让律师群众足不出户即可实现查询，保障了当事人和律师的知情权；利用信息化服务阅卷工作，通过应用案件卷宗网上管理系统，为阅卷律师提供电子卷宗复制的快捷接待服务，律师若需要打印案件材料，也可直接打印，改变以往逐张复印的繁琐现象，缓解阅卷难问题。利用信息化规范赃证物管理，通过案管系统的赃证物模块配以条形码打印机，对于涉案赃证物，全部在案管系统中录入信息，生成并打印条形码，将赃证物扫描入库，规范赃证物管理。
４.加大信息化培训工作力度
（１）提高应用信息化的能动性
首先，要明确案管系统的定位，案管系统的作用不能只停留在辅助办案这一层面，而是要立足于管理与监控，成为保证案件公正办理、辅助领导正确决策、解决办案问题的重要工具。其次，承办人应增强案管系统的使用意识。承办人要从改变过去应付式态度做起，然后做到及时、全面、规范地完成案管系统录入工作，保证数据的真实性，否则案管系统的查询、统计、辅助决策功能难以开展应用。最后，要明确严格的责任制度。案管系统的使用主体涉及多个部门，明确部门责任有利于规范案管系统的使用。与AJ2003系统不同，由于案管系统的使用无需经过上级检察机关的检查通报，可能会导致助长部分承办人员使用案管系统的随意性，但假若由案管部门负责对案管系统使用情况进行定期检查、通报，给承办人适当的警示，则能够为案管系统使用常态化打下强心针。
（２）加大信息化培训力度
由于案管系统软件具有新颖、功能多、专业性强等特点，要求检察人员在较短时间内适应该软件使用较为困难，故必须通过有针对性的案管系统培训计划，减少检察人员使用案管系统的阻力。一方面可邀请软件公司工程师进行针对性培训，针对不同部门的业务情况进行不同的授课内容培训，让各个部门了解本部门业务在案管系统的运作程序，尤其要对案管部门干警进行全面、系列培训，使案管部门能够熟练掌握案管系统的各个操作要点，与技术部门共同承担起案管系统维护使用责任。另一方面，要注意做到理论和实践相结合，不仅进行理论讲解，而且要对案件文书制作，案件流转进行模拟操作，在较短时间内突出重点，有的放矢，使全体检察人员充分掌握案管系统的操作情况。
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