建设创新社会管理引领区，打造平安和谐之城

——以东莞市检察机关参与社会管理创新的实践探索为分析范本

黄元超，陈文健，阚延生，张彪*

东莞第十三次党代会提出的“加快转型升级、建设幸福东莞，实现高水平崛起”的战略决策和奋斗目标。打造平安和谐的社会环境是建设幸福东莞，实现东莞高水平崛起的重要保障。而创新社会管理则是构建平安和谐社会的重要途径。检察机关是社会管理综合系统工程中的一个重要子系统，是社会管理的主体之一。当前东莞市检察机关就参与社会管理创新做出许多有益的尝试，然而在实践探索中也存在一些有待进一步改进的地方，如何继续深入推进社会管理创新，为我市建设创新社会管理引领区，打造平安和谐之城则是笔者在本文中重点探讨的问题。

一、检察机关参与社会管理创新的法理基础

现代检察权诞生以来，追诉犯罪是各国检察机关的普适职能。我国检察机关是国家的法律监督机关，它除了承担其他国家检察机关追诉犯罪的共通职能外，还具有自身独特的检察权，一般认为我国检察权可以分为功能性（也称职能性）权力和结构性权力两种类型。[1]职权性权力目前最全面的表述是公诉权、公务犯罪侦查权、逮捕权、诉讼监督权、非诉讼监督权的五分法[2]。检察权的结构性权力包括调查权、追诉权、建议权和法律话语权[3]。从检察权内涵与外延看，我国检察权的功能和特性，契合了社会管理创新的维护秩序、促进和谐等价值目的。

其一，检察权的监督性确保社会管理创新符合法治要求。在我国权力结构中，检察权处于一种独特的地位，是独立于审判权、行政权的具有国家强制力的法律监督权。检察机关作为国家法律监督机关，其根本职责在于强化法律监督，维护公平正义。以其特殊的国家强制力，对与社会管理不协调或者影响社会管理实施的行为，用法律监督的方式进行调整，使其不脱离社会管理的法律框架。对于涉及社会管理的诉讼活动检察机关有权利也有责任对其进行监督，避免执法不严、司法不公，从而促进纠纷得以妥善处理。检察机关通过法律监督，规制社会管理活动，不断提高社会管理制度化、法治化水平，促进社会管理机制的形成和不断完善。

其二，检察权的服务性与社会管理创新内在要求相互契合。检察权作为上层建筑的重要组成部分，必须与其伴生的经济、政治、文化背景相适应。“经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”[4]。当前我国的社会结构、社会组织形式、社会行为规范和价值观念发生了深刻变化，经济发展与社会发展不平衡、不协调，社会问题凸显，其主要原因是现有的社会管理体制难以适应经济社会发展的要求。检察权应当与时俱进，根据生产方式的发展而优化和更新。法律是影响经济社会演变的内生变量的要素之一。检察机关通过执法办案、职能延伸和诉讼监督，推进经济发展，促进社会整合，体现了上层建筑服务于经济基础的社会发展规律。

其三，检察权的牵引性能够对社会管理创新进行方向性引导。检察机关通过复合权能的行使，牵引和导向社会行为模式和社会主流价值，促进对司法公正的认同。犯罪是衡量社会管理质量的“显示器”。检察机关依法履行逮捕、公诉权，对于规范和促进社会管理，具有评价和指引作用。检察机关的民行检察，具有直接贴近社会生活的特点。其中在民事审判监督中，通过平息和化解各种利益冲突和纠纷，示范和引导着意思自治、诚实信用、交易公平的规则和观念；在规范政府和公民关系的公法领域，通过行政诉讼监督，既确认行政行为的正确性，维护社会管理的公信力，又纠正行政违法行为，促进社会管理机制的形成和完善。

其四，检察权的拓展性能拓宽社会管理创新的深度和广度。随着经济的发展，检察职能在国家强化对社会干预的趋势下，得到了合理扩张。在刑事诉讼领域，检察权依托公诉，向侦查和执行两端延伸，强化侦查和刑罚执行监督；在民商事领域，检察权从单一的事后监督，向介入公益诉讼、参与定分止争等方面拓展；在行政领域，检察机关通过职权履行，加强对政府行为的规制，促进勤政廉政；在其他事务方面，检察权也随着政府对社会生活干预的加强，从诉讼领域走向一般社会事务，如检察机关对在工作中发现的有关社会管理的问题提出建议、拿出方案，为党委政府解决社会管理突出问题提供真实可靠、全面详细的信息参考，从而推动完善社会管理，进而提高社会管理品质，降低社会管理成本，促进社会和谐。检察权的行使，逐步延伸、渗透于社会生活的各个方面，不断满足社会建设和社会管理的新发展。

二、东莞检察机关参与社会管理创新的现状

近年来，东莞市检察机关结合检察职能，不断创新工作机制，采取新举措推进社会管理创新，基本途径可总结为以下五个方面。

（一）创新设立基层联络机构

1.东莞检察机关设立基层联络机构的基本情况

2.基层联络机构承担的主要职能

第一、加强检警联系，形成社会治安管理合力。通过建立检警联系机制，如上表所示的检警联络官制度、检警联系点等，促进检警双方业务对接、信息共享、工作协调、经验交流、问题解决等工作，从而提高社会治安管理合力。如针对深圳筹备大运会期间采取的“清危行动”，东莞市检察系统充分发挥检警联系机制作用，深入与深圳接壤的长安、虎门、塘夏等镇区对治安形势进行调研分析，提出加强出租屋管理、加强巡逻等有效维护辖区治安稳定的对策和建议。

第二、参与社区矫正，完善社会治安防控体系。东莞市检察机关以基层联络机构为依托，加强与司法行政机关、综治信访维稳中心、社区等合作，广泛参与社区矫正。一是积极探索附条件不捕、不起诉制度，引入社区矫正作为考察方式参与社会管理，如东莞市第二市区人民检察院在办理全市首起附条件不起诉案件中，对被不起诉人郑某试行社区矫正，经回访考察，郑某的表现良好，矫正效果明显，受到社区、群众的一致好评。二是深入开展社区矫正工作调研，针对社区矫正工作中存在的问题提出对策建议。如东莞市第三市区人民检察院结合工作实际，深入基层开展调研，建议各镇区的司法所借鉴虎门司法所的做法，将社区矫正工作纳入各社区、村的“综治站”进行管理，方便、高效地开展矫正、帮教安置工作，并形成了《东莞市第三市区人民检察院参与社区矫正的基本情况、困难与建议》等调研材料。

第三、联系基层群众，畅通群众诉求表达渠道。东莞市第二市区人民检察院在长安镇上角社区创建侦查监督检察联络室，通过建立民情台帐，及时掌握社情民意，排解矛盾纠纷，自创立截至2012年1月，共接待群众来信来访32件，帮助群众解决实际困难10余件，依法妥善化解各类矛盾纠纷11件，提供法律咨询28次。

（二）探索未成年人管理新途径

1.东莞检察机关加强未成年人管理的基本情况

2.加强未成年人管理的具体做法

第一、加强普法教育，提高青少年法制意识。一是建立固定的教育基地，如东莞市检院建立青少年廉洁修身教育基地，每年将至少迎来3.4万名中小学生，将承担起青少年法律意识培育的重要任务。二是深入学校，对在校学生进行普法教育。如是东莞市第三区检创设的“检警联合普法基地”，通过检警双方和学校的通力合作，将学校普法教育融入到社会治安综合治理体系之中，从而预防青少年违法犯罪，促进青少年健康成长。

第二、创新多种形式，促进未成年人犯罪嫌疑人教育改造。针对我院辖区外来未成年犯案较多，犯罪嫌疑人普遍无业且在本地无固定住所，即使符合采取取保候审或监视居住的条件，也以找到合适的保证人或提供保证金而被羁押。因此，东莞市第二区检对建立附条件不捕犯罪嫌疑人管护教育基地进行了探索，通过联系辖区派出所及相关厂区，共同建立管护教育基地，将犯罪情节较轻、不予批准逮捕的未成年犯罪嫌疑人送往厂区务工，由派出所及企业对其共同管理，检察院将派员定期回访，以更好地促进未成年人犯罪嫌疑人教育改造。

（三）积极开展被害人救助

2011年以来，东莞市检察机关共受理被害人救助案件 4件，共支付救助金43.6万元，支付金额位列全省第一，救助工作走在全省前列。为进一步发挥被害人救助的息诉维稳功能，一是东莞市院参照省院《司法救助工作实施细则》中有关条款，对2008年已修订的救助规定，进行全面修改，进一步细化和完善救助工作程序，极大地增加了我市检察机关救助工作的可操作性。二是各区院建立审查备案机制，加强与业务部门的联系、协作，由侦监、公诉部门将在审查案件中发现的由于附带民事诉讼判决执行不能而造成对被害人“空判”等线索，及时移送控申部门备案，以便于控申部门及时获取案件信息，针对刑事被害人救助部分适时介入开展救助工作。如东莞市第二区院自2011年以来侦监、公诉部门共移送案件线索5起，收到了良好的效果。

（四）检察建议助推社会管理创新

东莞市检察机关对办案中发现有关单位、学校管理方面存在问题的，及时发出检察建议，督促相关单位建章立制，堵塞管理漏洞，从而助推社会管理。如东莞市第一区检以检察建议促银行业内部监督系统的完善，东莞市第二区检以检察建议堵塞集体财产管理漏洞。为进一步扩大检察建议社会效果，各区院不断探索检察建议新形式、新机制，如一区院建立检察建议约谈机制，通过“面对面”释法说理、推行类案集中约谈以及组织跟踪回访等方式，改变以往检察建议“一对一”、“背对背”的发送模式，积极推进了社会治安综合治理。

（五）开展法制宣传，提高全民法制意识

东莞市检察机关充分运用法制宣传、检察开放等形式，宣传引导广大人民群众学法、懂法、知法、守法、用法，大力增强公民法制意识，努力营造和谐的社会环境，从而将检察机关在社会管理中的作用由单一的惩处、治理扩大到预防、宣传、教育等阶段。一是积极开展法制宣讲活动，将宣传检察职能、预防犯罪工作深入到辖区内的各个镇区，包括机关、学校、企业、社区等。开展法制宣传的形式主要有法制宣讲、法律咨询、出版宣传刊物、宣传册等。如东莞市第一区检出版了宣传刊物《阳光下的花朵》、《攀登》，还创作了歌曲《与阳光同行》和文艺小品《生日礼物》。二是以检察开放、阳光检务为契机，举行各类主题的检察开放活动，与前来咨询的群众零距离接触，热情耐心地为群众答疑解惑，宣传法律知识与检察职能，引导群众正确举报、合法维权等。

三、东莞市检察机关参与社会管理创新存在的不足

面对打击犯罪、加强诉讼监督、保障司法公正等日益繁重的任务，东莞检察机关围绕捍卫法律的尊严，维护社会公平正义的核心任务，加大力度参与社会管理创新，主动应对社会管理面临的新情况、新问题，全面发挥检察职能作用，促进完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，积极回应人民群众的新要求、新期待，不断提升社会管理效率水平，通过创新机制和做法，在参与社会管理创新上取得了一定的成绩，但仍存在一些不足和不完善的地方。

（一）参与社会管理创新方式较为单一

1.创新机制相对单一。东莞市检察机关结合检察职能，不断创新工作机制，采取新举措推进社会管理创新，创新设立了多个基层联络机构，但创新合作方大多局限于综治信访维稳中心和公安机关，在创新合作上没有与社会管理综合系统工程中的其他子系统向联系，导致总体上检察职能触角延伸不够深入，创新机制相对单一。

2.创新面狭窄。东莞检察机关在参与社会管理创新上的新机制和新做法，多为民行基层联络站（或者点）、检警联系点等，且在具体操作上，只是选择个别镇街作为试点，没有将取得的良好效果向其他镇街进行有效推广，导致参与社会管理创新面狭窄，阻碍参与社会管理效果发挥至最大化。

3.对未成年人的教育帮助上，重宣传教育，轻宽严相济的落实。如我市检察机关在未成年人管理上，注重管理机制创新，有青少年廉洁修身教育基地、附条件不捕管护教育基地、检警联合普法基地及保障青少年权益为主题的“检察开放日”等，多注重普法宣传，关注未成年人犯罪前的法律宣传教育，缺少对失足未成年人的教育和帮助。

（二）参与社会管理创新深入不够

当前社会矛盾的发生在基层社区村落，这些地方也往往是社会管理薄弱环节。目前东莞检察机关在参与社会管理创新中，多的创新方法仅停留在镇街一级，较少将其触角延伸至社会最基层，缺少在日常工作中经常性的深入社区了解、排查、化解社会矛盾和邻里纠纷长效机制，不利于对社会的全面了解和化解社会矛盾。

（三）落实力度不够

东莞检察机关在参与社会管理上创新了不少做法，也取得了一定的效果，但是很多创新做法只是重在前期创设，而缺少后续落实。一是社区矫正和侦查监督联络室等基层联络机构，在前期创设时构想美好，对参与社会管理的效果预期较高，而在联络机构设立后，由于受基层办案警力不足或联络机构执行中细小问题等原因影响，出现没有很好的去落实或选择性落实的情况，导致创设的美好构想化为泡影，削减了检察机关参与社会管理的作用。二是检察机关发出检察建议后，虽然相关部门做出相应回复，但对具体整改和实施效果没有进行监督，在参与社会管理创新上注重建议的提出，而忽视结果的监督，从而使参与社会管理创新效果受到影响。

（四）宣传力度不足

检察机关参与社会管理创新的方式多为新设立和新开拓的领域，普通公民和相关单位缺少对检察机关参与社会管理创新方式方法的认识和了解，而检察机关在积极参与社会管理创新的同时，缺乏对相关创新机制的宣传，导致创新的社会管理方式没有被全面的了解和接受，从而不能很好的发挥应有的作用。如控告申诉、民事行政检察工作联络室、检察工作联络室等，虽然在相应的镇街设置了办公场所，多设置在镇街的综治信访维稳中心，由于宣传不足，普通公民不知道或者不理解控告申诉、民事行政检察工作联络室、检察工作联络室等设置的作用，普通公民仍然认为是镇街的相关部门或延伸，没有凸显出检察职能，导致很少人到基层联络机构反映与检察职能相关的问题。使检察机关参与社会管理的作用大大消减，降低了参与社会管理创新的效果。

（五）参与社会管理创新重心偏移

建立检警联系机制，如检警联络官制度、检警联系点等，促进了检警双方业务对接、信息共享、工作协调、经验交流、问题解决等工作，客观上提高了社会治安管理合力。检察机关与公安机关等部门在突出业务交流和工作配合的同时，缺少相应机制对公安机关及其他相关部门参与社会管理方式方法的监督，在注重合作的同时弱化了检察机关履行法律监督职能。检察机关片面注重参与社会管理的合力效果，而忽视了法律监督职责，从而出现创新方式的重心偏差。

四、检察机关进一步完善社会管理创新的路径选择

东莞检察机关立足法律监督职能，参与社会管理的部分举措走在全国前列，但在开展过程中亦凸显出各种问题，最高人民检察院曹建明检察长强调“检察机关应该着重从三方面发挥作用，即更加充分发挥执法办案，在促进社会管理创新中的基础作用；更加注重围绕加强社会建设、创新社会管理、延伸检察职能，拓宽工作领域；更加积极的探索参与社会建设、促进社会管理的方式和途径”，笔者认为，结合东莞独有的以市带镇体制的扁平化经济与社会管理特质，东莞检察机关参与社会管理创新主要从以下两大方面八大路径来完善：

（一）履行检察职能，以执法办案为依托，深入推进社会管理创新

在当前经济社会发生重大变化，社会生活趋于多元化的背景下，尤其是我们东莞处于经济转型升级的关键时期，检察机关推进社会管理创新要以检察职能为依托，从本质上来说就要立足执法办案，做好化解矛盾冲突、协调利益关系，执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿，也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作[5]。在执法办案过程中，要摒弃就案办案的简单思维，注重执法办案和社会管理创新工作相结合，做好释法说理和疏导工作，促进社会和谐稳定。

1.树立在执法办案中推进社会管理创新理念

检察机关要深入推进社会管理创新，首要前提是要统一思想，提高认识，树立理念引导。首先要树立执法为民的权力观。我们的检察权是人民赋予的，所以要切实做到为人民行使手中的检察权，以权为民所用的权力观开展检察工作，推进社会管理创新；其次要树立服务全局的司法观。曹建明检察长指出“检察机关要围绕中心，服务大局，立足检察职能，努力延伸法律监督触角，增强服务大局的针对性和有效性”[6]，检察机关要善于从党和国家工作大局着眼，围绕党委和政府关于加强社会管理举措积极参与到重点工作中来，就我们东莞检察机关而言，应服务于当前的“加快转型升级、建设幸福东莞，实现高水平崛起”的战略决策，东莞检察机关在目前开展的“核心价值观”学习活动中应着重灌输以上两个核心的理念。

2.改进在执法办案中推进社会管理创新的方式方法

一是要创新行使好传统的检察权，以履行职能推动社会管理创新。正确行使逮捕、公诉、侦查、预防、控申民行等传统的法律监督权，更加重视打击危害社会安全稳定，影响人民群众安全感的刑事犯罪，如目前开展的“三打两建”工作，不仅要积极引导公安机关侦查，做到快捕快诉，更要找出犯罪根源，做好预防工作，防患于未然，营造安定团结，社会和谐的局面；二是要探索贯彻宽严相济的刑事司法政策新途径，在化解矛盾的同时推进社会管理创新。东莞的刑事犯罪在全国位居前列，治安状况不容乐观，我们在依法严惩犯罪的同时，要切实贯彻宽严相济，尤其是要考虑到东莞的犯罪群体主要集中于外来务工人员这一特殊架构，在发挥好当前东莞检察机关检察联络室的参与社区矫正、被害人救助的职能外，还要建立逮捕必要性审查机制、在量刑建议中提出非监禁刑、促成刑事和解等等措施，来防止外来务工人员与东莞本地人员对立而导致社会矛盾升级，积极促进有机和谐，避免机械和谐[7]。

3.突出执法办案中推进社会管理创新的重点方向

犯罪是社会的产物，其随社会和经济的发展而呈现不同的特点，所以不同时期，不同区域应有与其相符的打击重点，我们东莞是以市带镇的城市结构，当前经济正处于转型升级期，检察机关应根据市情突出执法办案中推进社会管理创新的关注重点：一是结合办案重点研究对“三打两建”和涉及民生民计的刑事案件社会管理创新问题。目前全力开展的“三打两建”工作就是要净化市场经济，为东莞经济的转型升级服务，此外，对于民生民计领域，如激发民众恐慌的地沟油、乳制品等食品安全、引发务工人员下岗失业的企业改制升级、导致社会矛盾升级的征地拆迁等等，检察机关应当在办理相关案件中及时发现社会管理存在的相关问题，做好调查研究，提供给当地党委政府作决策参考；二是要善于发现矛盾源和建立社会管理联动机制。犯罪都是有根源的，在依法办案的过程中，不仅要化解已经出现的矛盾，还要发现潜在的矛盾隐患，预防深层次的社会冲突，如在查处职务犯罪时，要注意保障举报人和证人的人身安全和合法权益，这也是建立检察机关和社会的信任机制，否则会引发严重的官民对立，导致社会矛盾升级，此外，检察机关还要与当地相关政府部门建立有效的沟通机制，对可能出现、激化的矛盾及时反应，及时化解，协调创新社会管理。

（二）延伸检察触角，拓宽工作领域，积极参与社会管理创新

1.积极参与社区矫正

目前，东莞第二市区、第三市区人民检察院以以基层联络机构为依托，与司法行政机关配合，进行了参与社区矫正的有益探索，形成了一套工作机制，可在全市范围推广。检察机关在参与社区矫正过程中，要根据检察职能，找准切入点：一是要建立社区矫正对象数据库及协作平台，公检法司监劳六部门信息共享，实行动态监管，教育挽救优先，促进社区矫正工作依法规范开展；二是建立社区刑满释放人员“矫正”工作点，对社区特困对象给予生活救助和法律援助，积极配合有关部门加强对特殊人群帮教管理，帮助刑释解教人员妥善安置、融入社会。

2.能动提供法律服务

当前，东莞检察机关面向社会提供法律服务是方式有限，主要是法律宣讲、举报宣传周、控申民行进社区等，形式较为刻板，且一年举行一到两次，很多群体，尤其是外来务工人员无法参与其中，因此，检察机关要主动采取多种喜闻乐见的方式，让更多的人受益，如目前东莞第一、第二检察院参与东莞电台推进“三打两建”就值得更大范围的普及。法律宣讲不仅仅要走进校园，还要走进社区、走进企业，通过电台电视媒体、网络平台、检察信箱、法制课堂、法律夜校、联系卡等贴心式、亲情式、关爱式的人文服务模式，想方设法的为群众提供法律服务。

3.加强未成年人管理

在未成年人管理方面，东莞检察机关与辖区学校建立普法基地，每年进行一到两次的普法教育，以及东莞第二人民检察院针对未成年犯建立附条件不捕犯罪嫌疑人管护教育基地，挽救失足少年，但两者范围均相对狭窄，前者是针对在校未成年人，后者针对是已然构成犯罪的未成年人，而对于庞大的外来务工未成年人亦需要检察关怀，因此，不仅要以学校为切入点，创新预防未成年人犯罪，也要以企业和社区为切入点，由检察机关牵头，进行预防未成年人法律宣讲，发放普法资料，把预防未成年人犯罪的触角延伸至外来务工的未成年人。此外，对于被害人为未成年人的犯罪中，要建立救助机制，加强对他们的心理疏导，保障他们健康成长。

4.注重检察建议实效

检察建议是检察机关在履行法律监督职能过程中，发现有关部门存在问题及隐患而建议其堵塞罗东，建章立制，完善管理，是检察机关扩大监督效果，参与社会管理创新的重要载体，东莞第一市区检察院建立的检察建议约谈制度值得推广，这种发送检察建议同时，与单位约谈并跟踪回访的创新性工作机制，大大提升了检察机关参与社会管理的水平^[8]。此外，提高检察建议的实效不仅要找好着力点，服务经济发展和社区建设，还要找好立足点，根据东莞实际，针对辖区重点、热点行业在日常管理中的薄弱环节，剖析原因，研究对策，及时向主管部门提出建议，为东莞的经济发展和社会管理保驾护航。

5.发挥检察联络室功效

社会管理创新的重点在基层、难点在基层、力量在基层，东莞机关积极推进检察工作重心下移、检力下沉，在社区、街道办探索性的设立了多个检察联络室，该项工作应全面铺开，为基层老百姓畅通诉求表达渠道，切不可流于形式，走马观花，浅尝辄止，考虑到当前东莞三个基层检察院案多人少的问题突出，目前，对设在基层的检察联络室一般是以定期走访的方式来开展工作，我们可以借鉴法国的模式，建立社区检察官代表制度，让退休的警察、法官、教师、社区和社会工作者担任，由检察机关进行统一培训，拟制检察官代表^[9]，还可以参照聘请人民监督员和人民陪审员制度，建立聘请检察联络员机制，充分发挥基层检察联络室化解矛盾的作用。

6.虚拟社会建设管理

互联网这一虚拟社会改变了传统的舆论环境，形成了新型的舆论阵地，网络对事件的传播速度之快，影响之大超乎想象，由于网络社会鱼龙混杂，真假难辨，容易将简单问题复杂化，部分问题整体化，普通问题政治化，故要高度重视网络这一虚拟社会管理。目前，东莞检察机关均设立了自己的官方门户网站，但都未开通官方微博，而东莞公安机关开通了官方微博“平安东莞”与网友互动，并适时披露新型犯罪手段和群众关注案件的进展情况，既拓宽了社会治安防控体系又保障了群众的知情权，该举措值得东莞检察机关借鉴。检察机关应成立舆情评论队伍，对辖区重大舆情进行分析，引导网上舆论，营造有利于社会稳定的舆论环境，如正义网专门编发的《政法网络舆情》就为全国舆情导向做了很大的贡献，此外，要加强与公安网警的合作，打击网络犯罪，维护网络秩序。

作者：黄元超（东莞市第二市区人民检察院，科员，联系电话81582836）；陈文健（东莞市第二市区人民检察院，科员，联系电话81582930）；阚延生（东莞市第二市区人民检察院，科员，联系电话81582962）；张彪（东莞市第二市区人民检察院，见习干部，联系电话81886979）

注释：