论人大监督职能与社会管理创新

----以检察工作为切入点

阚延生[1]

     【摘要】人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国的基本政权组织形式，是其他政治和经济制度的基础。人民代表大会的一项重要职能是行使对其他国家机关和国家机关工作人员的监督，而这种监督权是单向的，非双向的。我国人大监督制度理论上已经较为完善，但在当前加强社会管理过程中，人大对检察权的监督还有很大空间可以完善，以促进人大加强和创新社会管理。

【关键词】人民代表大会；社会管理；监督职能；检察权

人大监督职能与检察权

1.人大监督职能的理论基础

人民代表大会制度是我国的政权组织形式，也是我国的基本政治制度。我国现行宪法对这一制度明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会（简称人大）。[①]”人大具有立法权、人事任免权和监督权等职权，其中监督权是人大的一项重要职能。所谓人大的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会保证国家法律的正确实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（下称《监督法》）规定我国各级人民代表大会及其常委会作为国家权力机关对各级人民政府、人民法院和人民检察院实施监督。《监督法》的颁布和实施，进一步表明了各级人民代表大会及其常委会对“一府两院”的监督职能，同时也明确了行使监督的法律规定和具体操作程序，这对于建设社会主义法治国家有着重要的意义。

2.人大监督职能与检察权的关系

检察权是国家赋予检察机关对国家的宪法、法制的统一、正确地执行进行监督的权力，是国家权力在社会生活中的体现[②]。人民检察院是国家的法律监督机关，它由人大产生并对其负责，受其监督。人大作为我国的权力机关，要求检察权的行使必须以体现和保护最广大人民的根本利益为准则。检察机关只有自觉接受人大的监督，才能更好地行使检察权。针对当前社会进入矛盾多发期，社会燃点降低的实际情况，人大应围绕检察工作过程，进一步总结探索工作方式，加强社会管理中检察权行使环节的监督，提高社会管理科学化水平。

检察权接受人大监督的法理分析和意义

1.检察权接受人大监督的法理分析

第一，检察权接受人大监督是国家权力属于人民的要求与体现。根据宪法和有关组织法的规定，人民检察院由同级人大产生，对其负责并报告工作。“以人大监督为主体的我国监督体系的建立及其完善是国家政体的内在要求，其制度的产生直接来源于宪法的规定”。人大制度作为我国根本的政治制度，是实现人民当家作主的根本保障，而在实践中“以人民代表为基础建立全部国家机构是人大制度的核心，对人民负责、受人民监督是人大制度的关键”[③]。因此，人大和检察院的终极目标是一致的，保证检察院由同级人大产生，并切实接受其监督，是我国人大的根本意愿，也是宪法和人大制度的根本要求。

第二，检察权接受人大监督是国家权力运作与监督制度的主要表现形式。权力制约作为权力监督的一种模式很早就受到人们的关注。我国与西方有着不同的历史与文化背景，在构建本国权力运行与监督制度时，突出强调了人民在国家中的绝对地位，以人大为国家权力机关，在司法机关行使国家权力的过程中，主要由同级人大及其常委会对其进行监督，以防止权力失范，懈怠行使其权力或过度滥用其权力，损害人民的根本利益[④]。检察院作为这一监督模式中的一方与人大共生于国家制度。检察人员应当积极履行自己的职责，主动接受人大的监督并负责地提出合理的建议是其职责中的必然内容，人大积极行使其职责并不断完善监督方式，同样能够对检察权起到积极的推动作用。

2.检察权接受人大监督的意义所在

监督权是宪法赋予人大的一项重要职权。加强人大对检察工作的监督，使检察机关及其工作人员处于人民的监督之下，对促进司法工作依法顺利进行具有十分重要的意义。

第一，加强人大监督，有利于促进司法公正。人民检察院接受人大及其常委会的监督是宪法和法律确定的重要制度。人大从不同角度、不同层面对检察工作提出意见，并及时发现工作中的问题、缺点和错误，纠正执法不严、司法不公的现象，保障宪法和法律的正确实施，有效推动检察工作健康发展，从而促进司法公正。

第二，加强人大监督，有利于增强检察机关为人民服务的宗旨意识。人大代表直接来自于人民，由人民选举产生，代表人民行使当家作主的权力，在国家社会政治生活中发挥着重要作用，他们直接代表了人民的意愿，反映人民的呼声和要求，检察工作自觉接受人大及其常委会的监督，自觉接受人大代表的监督，实际上就是接受人民群众的监督，就是行使人民当家作主的权利，这无疑是群众路线在检察工作中的反映，其有助于增强检察人员全心全意为人民服务的宗旨观念。

第三，加强人大监督，有利于创建高素质的检察队伍。人大通过强化检察官的任职考试、任前公示、人事任免、述职评议等活动，加大对检察人员任前任后的监督力度，有助于促进被任命的检察官不断提升政治、业务素质，认真履行职责，使检察官以良好、公正的形象办理案件，切实维护司法的公平与正义。

人大完善对检察权监督的路径

随着民主法制建设的不断完善和人大地位的逐步提高，地方人大在对检察权的监督上取得了长足进步，但仍然存在监督手段刚性不足、监督体制尚不完善、监督系统相对封闭等值得研究和改进的地方。

1.完善人大对检察权的监督机制，应通过以下路径进行

（1）变被动监督为主动监督。

人大及其常委会依照议事规则定期举行会议，通过举行会议形式才会对检察机关的有关工作情况履行监督职能。常委会组成人员由于不了解有关情况，一般不会对检察机关的工作提出不同意见，特别是相反意见，就只是例行公事，较为被动。人大及其常委会的监督工作要落实到实处，就要根据时代发展变被动监督为主动监督，这就要求人大及其常委会组成人员在熟悉和掌握有关法律的同时，必须了解和掌握实际情况，这样才能真正促进检察工作健康发展。

（2）变一般监督为重点监督。

对检察权的监督应放在人民群众关心的热点或重点问题上，而在当前社会经济发展状况下，应加强对食品安全问题和“三打”案件的监督，同时还应该把重点放在司法公正上。如果群众关心的焦点或热点问题不放在监督之列，不予以重点监督，就会影响群众的情绪，甚至危及和谐稳定的大局，人大的监督工作也会同群众所关心的问题脱节，影响监督工作的质量和效果。

（3）变抽象监督为具体监督。

人大的监督职能不能抽象化，为了监督而监督，流于形式，而必须根据检察工作中发生的问题，实施有针对性的监督，根据发现的问题对检察工作提出司法建议。通过对检察工作的具体监督，把监督工作的“走过场”、“官样文章”的形式主义消除。由于人大的监督源于实践，又服务于实践，指导实践有的放矢，推动实际工作，这样才能更有效的加以监督。

2.完善人大监督机制应注重以下两个方面

（1）规范检察护正义。紧扣人民群众反映强烈、影响司法公正和社会稳定的焦点问题开展监督。除综合运用审议工作报告、司法检查等“常规”监督手段外，还要大胆创新、探索新的监督举措，如对检察机关进行检查，检查活动除听取回报、组织座谈外，还结合向社会征集到的意见建议，针对性的抽查案件卷宗。检查活动结束后，召集领导开会，集中通报检查情况，针对司法过程中存在的有法不依、司法不公等问题进行通报，并限期整改。通过人大履行法律监督职能，有效增强检察机关的规范化和服务主动性，为社会和谐稳定创造良好的法治环境。

（2）化解积案促正义。人大应高度重视涉法涉诉信访工作，积极督促检察机关认真化解信访积案。要在涉法涉诉信访案件的办理工作中，建立司法类信访案件信息分析机制，通过归纳分析总结类案的特点规律，不仅可以为司法监督提供选择的议题，而且有利于司法监督的有的放矢，督促司法机关完善内部监督制约机制，增强监督实效。在监督过程中，要注意社会各方面利益的协调，对大调解格局的构建工作给予密切关注、支持和配合，促进社会矛盾从源头化解，从而夯实社会稳定和谐的基础。这是公正行使检察权的重要保障，更是各级人大常委会发挥其在畅通申诉渠道、表达合法诉求、化解矛盾纠纷、拓展司法监督工作手段和维护社会稳定的重要途径。

人大对检察权行使监督职能，推动社会管理创新

依照《监督法》规定，人大要加强对社会管理工作全方位监督，推进司法公正。要以推动经济社会科学发展、和谐发展为主要任务，围绕公平正义和容易引发社会矛盾的不稳定因素开展监督工作，通过对检察权行使监督职能，参与和创新社会管理。

1.人大对检察权加强监督是创新社会管理的需要

当前加强社会管理，不断推进社会管理工作创新，是中央面对复杂多变的国际国内形势作出的重大决策。作为国家权力机关的各级人大及其常委会，应以科学发展观为指导，以健全“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局为目标，通过强化监督职能，促进社会管理创新。人大在具体履行监督职能过程中，围绕经济社会发展大局，突出监督重点，拓宽监督渠道，创新监督方式，加大监督力度，切实行使监督权，保障经济社会发展。人大在对检察机关履行监督职能的过程中，通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查、专项咨询等法定形式，督促和支持司法机关公正司法，促进经济社会更好更快发展营造和谐稳定的法治环境。

将推进社会管理创新融入地方人大工作，需要强化司法监督，其中包括对司法机关中检察工作的监督。积极监督检察机关把加强社会管理创新作为加强和改进司法工作、服务党和国家工作大局的重要载体，深入推进社会矛盾化解才能公正廉洁执法，树立法律在社会管理中的权威，形成社会依法办事、用法律解决矛盾冲突的习惯，培养“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”的社会环境，通过监督积极化解社会矛盾，从而创新机制参与社会管理，提高维护社会和谐稳定、保障社会公平正义、服务经济社会发展的能力和水平。

2.人大对检察权实施监督是创新社会管理的重要举措

人民群众的根本利益和共同意志是人大工作的出发点和归宿，发挥人大监督职能，保证司法公平公正，是人大参与社会管理创新的重要途径。人大通过对检察权行使监督职能，有效增强检察机关的规范化和服务主动性，从而努力营造公平、高效、权威的法治环境，这是当前形势下人大参与和创新社会管理的重要做法和举措。

随着体制改革的不断深入，一些深层次的矛盾和问题也随之凸显出来，影响到改革发展进程和社会和谐稳定。人大牢固树立大局意识，充分发挥“减震器”、“润滑剂”的职能作用，始终坚持以民为本，心系民生，既增强监督的前瞻性、针对性，又增强监督实效性、权威性。通过履行监督职能，加强对检察工作的监督，更好的发挥职能，积极参与社会管理创新。

（东莞市第二市区人民检察院科员，联系地址：东莞市长安镇德政东路127号东莞市第二市区人民检察院，邮编511700）

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